Kamu İhale Kanunu ve Kamusal Harcama İlkeleri

Verimlilik ve Yolsuzlukla Mücadele Perspektifi

Kamu İhale Kanunu kamusal harcamaların en uygun ve ekonomik şartlarda gerçekleştirilmesini ve kamusal kaynakların daha verimli ve etkin kullanılmasını amaçlamaktadır. Bu kapsamda Kanun idarelerin bu amaca ulaşırken uyması gereken temel ilkeleri belirtmektedir.

Kanun kamusal harcama yapacak olan idarelerin rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, saydamlığı, kamuoyu denetimini, gizliliği, ihtiyaçların uygun şartlarda ve zamanında karşılanmasını, kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğunu vurgular. Ayrıca mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin bir arada ihale edilemeyeceğini ve eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara da bölünemeyeceğini belirtir. Bu temel ilkeler ihale hukukunun belirleyici unsurları arasında yer almaktadır ve bizzat Kanun tarafından yazılmıştır.

Kamu İhale Kanunu’nun belirttiği ilkelerin doğru bir şekilde uygulanması sadece kamusal kaynakların verimli ve etkin kullanılmasını sağlamakla kalmaz aynı zamanda yolsuzlukla mücadelede de önemli bir rol oynar. Bu temel ilkelerin amacı ve harcama sürecine sağlayacağı katkı göz önüne alındığında her birinin ayrı ayrı büyük öneme sahip olduğu açıktır. Kamusal harcamaların gerçekleştirilmesinde herhangi bir israf, usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesinde bu ilkelerin titizlikle uygulanması gerekmektedir. Bu bağlamda Kamu İhale Kanunu’nun belirlediği ilkeler kamusal harcamaların yönetiminde ve denetiminde önemli bir rehberlik sağlar ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanımını destekler.

Kamu İhale Kanunu ve Temel İlkelerin İhlali, Yolsuzluk ve Suiistimal Riskleri

Kamu İhale Kanunu’nda belirtilen temel ilkelerin ihlal edilmesi durumunda yolsuzluk ve suiistimale sebebiyet verebilecek durumlar ortaya çıkabilir. Örneğin ihale edilecek işin Kanun’da belirtilen süre veya şekle uygun ilan edilmemesi saydamlık ilkesini etkileyebilir. Benzer şekilde Kanun’da belirtilmeyen hususlara ihale ilanlarında yer verilmesi katılımı engellemek amacıyla yapılabilir ve bu da eşit muamele, güvenirlik ve gizlilik ilkelerini ciddi şekilde zedeler.

Bu tür ihlaller itiraz edilmesi durumunda Kamu İhale Kurumu tarafından ihalenin iptaline yol açabilir. Ancak bu usulsüz işlemlerin tespit edilmesi genellikle ancak itiraz veya şikâyet olması durumunda mümkün olmaktadır. Dolayısıyla ihale sürecinin doğru bir şekilde takip edilmesi ve ihale ilanında belirtilen şartlara uygunluğun titizlikle incelenmesi önem arz etmektedir.

İhale süreçlerinde şeffaflık ve doğruluk, kamu kaynaklarının etkin kullanımı açısından büyük önem taşır. İhale ilanlarında ve teknik şartnamelerde her bir kalem ürünün teknik özelliklerinin ayrıntılı bir şekilde belirtilmesi gerekmektedir. Bu sayede ihaleye katılacak olan isteklilerin tekliflerini hazırlarken doğru bilgiye dayanarak hareket etmelerini sağlanır.

İhalelerin belirli aşamalarında isteklilerde bir tür denetim görevi görmektedirler. Ancak ihale sürecinin sona ermesi ve sözleşmenin imzalanmasıyla birlikte ihalede başarısız olan isteklilerin süreci takip etme yetkisi sona erer. Bu durum ihale sürecindeki olası usulsüzlüklerin tespit edilmesi ve itiraz edilmesi konularında zorluklar yaratabilir. İhale ilanında belirtilen şartlara uygunluğun denetimi diğer istekliler tarafından yapılmadığı için bu denetim eksik kalabilir. Bu da potansiyel olarak haksızlık ve usulsüzlüklerin tespit edilmesini zorlaştırabilir.

Gizlilik ilkesinin ihlal edilmediği varsayımı altında idarenin yeterli bilgi vermemesi hususu ise riskleri artırabilir. İstekliler belirsizlikler ve farklı yorumlara açık ifadeler nedeniyle tekliflerini belirlerken zorlanabilirler. Bu belirsizlikler isteklilerin risk algısını artırarak tekliflerini yükseltmelerine neden olabilir. Böylece detaylı ve net bir ilan olmayan bir ihale daha yüksek maliyetle sonuçlanabilir ve bu durum kaynakların etkin kullanılmasını engelleyebilir.

Bu tür sorunların önüne geçmek için kanun ve yönetmeliklerle çeşitli denetleme usulleri belirlenmiştir. Bu denetimler yapılacak işlerin bütün aşamasını kapsamaktadır. En önemli denetleme unsurları ise iç ve dış denetim birimleri tarafından gerçekleştirilen denetimlerdir. İç denetim birimleri kurum içindeki süreçlerin doğru ve etkin bir şekilde yürütülmesini sağlarken, dış denetim birimleri ise bağımsız bir gözle süreci değerlendirir ve usulsüzlükleri tespit eder.

Denetim süreçlerinin etkin bir şekilde işlemesi şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerinin korunması açısından kritik öneme sahiptir. İhalelerde şeffaflığın artırılması teknik şartnamelerin ayrıntılı ve net bir şekilde hazırlanması ve denetim mekanizmalarının etkin kullanılması kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlar.

İhale Sürecinde Eşitlik ve Tarafsızlık İlkesi

İhale sürecinde katılımcılardan talep edilen belgelerin belirli yeterlilik ölçütlerini ve teknik şartname koşullarını taşıması önemlidir. Bu belgelerin ve koşulların işin gerekliliklerine uygun, tarafsız ve eşit şartlar sağlaması gerekmektedir. İhale sürecinin her aşamasında benzer durumda olan katılımcılara aynı fırsat ve eşit imkânlar sunulmalıdır. Ayrıca ihale hukukunda öngörülen yaptırımların da tarafsız ve eşit bir şekilde uygulanması gerekmektedir. Yapılan değerlendirmeler ve idare tarafından kullanılan takdir yetkisi tüm katılımcılar için objektif bir şekilde uygulanmalıdır.

Temel ilkelerin birbiriyle iç içe geçmiş olması bir ilkenin ihlal edilmesinin diğer tüm ilkelerin ihlaline neden olabileceği gerçeğini ortaya koymaktadır. Bu sebeple yolsuzluk suçlarının ve kamu zararının önlenmesi için ihale sürecinde görev alan tüm yetkililerin ihale hukukundaki temel ilkeleri en üst düzeyde gözetmeleri gerekmektedir.

Bu kitapta vurgulamak istediğimiz konular mevcut sistem üzerine kurulmuştur. Teknik veya idari bir işlem için imza attığınızda bu imzanın yasal sorumluluğunu üstlendiğiniz anlamına gelir. Özellikle parasal değeri olan satın alma işlemleri gibi konularda insanların deneyimlerden faydalanmasını amaçlıyoruz. Böylelikle yapılan işin detaylarıyla bilinmesini sağlayarak işin kalitesini artırmayı hedeflemekteyiz.

İmza attığınız bir belge için daha sonraki zamanda ben bunu bilmiyordum gibi bir bahane geçerli değildir. İnsanların attıkları imzanın sorumluluğunu bilerek iş yapmaları ve teknik ve idari işlere hâkim olmaları işin kalitesini artırır. Bu durum işlerin daha sağlam bir zemine oturmasını ve olası hataların önlenmesini sağlar.

Bununla birlikte ihale sürecinde görev alan yetkililerin ihale hukukundaki temel ilkelerin eksiksiz olarak uygulanmasından sorumlu olduklarına dikkat çekmek önemlidir. Bu sorumluluklar ve bunlara ilişkin müeyyideler hem Kamu İhale Kanunu’nda hem de ilgili diğer mevzuatta yer almaktadır.

Kamu İhale Kanunu’nun 60. Maddesinde “Görevlilerin ceza sorumluluğu: Madde 60- İhale yetkilisi ile ihale komisyonlarının başkan ve üyeleri ile ihale işlemlerinden sözleşme yapılmasına kadar ihale sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin; 17 nci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulunduklarının, görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır. Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir. Bu Kanuna aykırı fiil veya davranışlardan dolayı hüküm giyen idare görevlileri, bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler. Bu Kanun kapsamına giren işlerden dolayı yargı organlarınca herhangi bir ceza verilmiş olanlar, bu Kanun kapsamına giren bütün kamu kurum ve kuruluşlarınca bu Kanunun ve ilgili diğer mevzuatın uygulanması ile görevli ve yetkili kadrolara atanamaz ve görev alamazlar.” belirtilmektedir. Ayrıca fiil veya davranışların ciddiyetine göre ceza kovuşturması yapılacak ve hükmolunan ceza ile zarar gören taraflara tazminat ödenecektir.

Kamu zararının tazmini için 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. maddesi ve Borçlar Kanunu’nda ilgili hükümler bulunmaktadır. Bununla birlikte ceza gerektiren durumlar için Türk Ceza Kanunu’nda bazı müeyyideler öngörülmüştür.

Ancak yukarıdaki örneklerden de anlaşılacağı gibi temel ilkelerle çelişen durumların hangi nedenlerle ortaya çıktığının belirlenmesi oldukça zordur. Temel hukuk prensipleri gereği, “şüpheden sanık yararlanır”, “suçluluğu hükmen sabit oluncaya kadar kimse suçlu sayılamaz” ve “ispat edilinceye kadar esas olan iyi niyetin varlığı” ilkesi göz önünde bulundurulmalıdır. Dolayısıyla yolsuzluk suçunun işlenmesinin asıl amacının ispat edilmesi önemlidir ve cezai yaptırımın uygulanabilmesi için bu niyetin kanıtlanması gerekmektedir.

Örneğin ihale sürecinde teknik şartnamenin detaylandırılması veya ilanın içeriğinin belirli bir firma lehine manipüle edilmesi gibi durumlarda saydamlık ilkesinin mi yoksa ihaleyi belirli bir şirketin lehine düzenlemenin mi amaçlandığının tespit edilmesi gerekir. Benzer şekilde teknik şartnamelerin veya ön yeterlilik şartlarının karmaşık veya ağır olması durumunda idarenin tedbirli davranışı mı yoksa belirli bir firmaya avantaj sağlama amacı mı taşıdığının anlaşılması önemlidir.

Kamu ihale sürecinde görev alan yetkililerin temel ihale kurallarına riayet etmelerinin yanı sıra bu ilkelerin daha net ve detaylı bir şekilde mevzuatta düzenlenmesi gerekmektedir. Bu kamu ihale sürecinde görevli kişilerin yolsuzluk suçunu işleyip işlemediklerinin daha etkin bir şekilde tespit edilmesine olanak tanıyacaktır. Yolsuzluk suçlarının tespit edilmesinin artmasıyla birlikte verilecek cezalar ihale sürecinde görev alan kişiler üzerinde caydırıcı bir etki yaratarak yolsuzluk suçlarının azalmasına yardımcı olacaktır. Aksine yolsuzluk suçunun var olduğu ancak ispatlanamadığı durumlarda herhangi bir yaptırım uygulanmaması suç işleyenleri cesaretlendirecek ve bu durumu fark eden diğer kişileri de teşvik edecektir.

Temel ilkelerin birbirini tamamlayıcı özellik göstermesine rağmen bazı durumlarda birbirine engel olabildiği görülmektedir. Örneğin gizlilik ilkesi ile saydamlık ilkesi arasında hassas bir çizgi bulunmaktadır. Yolsuzluk suçunun ortaya çıktığı durumlarda ihale sürecinde görevli olan kişiler bu iki ilkenin çatıştığı noktaları bahane edebilmektedir.

Hatta gizlilik ilkesi bazı durumlarda geniş yorumlanarak bu ilkeye dayanılarak istisna uygulamalarına veya pazarlık usulü ve doğrudan temin gibi harcama yöntemlerine başvurularak yolsuzluk suçu işlenebilmektedir. Bu nedenle yapılan işin yolsuzluk suçunu işlemek için mi yoksa gerçekten de gizlilik ilkesi gereğince mi yapıldığının tespiti oldukça zor olmaktadır.

Gizlilik ilkesi adına saydamlık ilkesi, saydamlık ilkesi adına da gizlilik ilkesi ihmal edilmemelidir. Kamu ihalelerinde yolsuzluk suçunun temel ilkeler açısından engellenebilmesinin bir diğer koşulu ise yine temel ilkelerden olan kamuoyu denetiminin ihale uygulamaları açısından daha etkin kullanılmasını sağlamaktır.

Kamuoyu denetimi ilkesinin etkin bir şekilde uygulanabilmesi için tekliflerin sunulduğu ve açıldığı toplantının halka açık bir şekilde gerçekleştirilmesi veya elektronik ortamda yayınlanması gibi uygulamalar hayata geçirilmiştir.

Literatürde verimlilik kavramı belirli bir çıktı düzeyinin en az maliyetle temin edilmesini ifade ederken etkinlik ise sarf edilen girdi ile elde edilen çıktı arasındaki ilişkiyi, işlerin en doğru ve en öncelikli ihtiyacı karşılayabilme kabiliyetini ifade etmektedir.

İhalelerin yasalara uygunluğu kamusal kaynakların etkin kullanımı ve ilgili işin en uygun şekilde yerine getirilmesi bakımından hayati öneme sahiptir. Verimlilik ilkesi kamusal kaynakların israfının önlenmesi için atılacak adımları ifade eder. Kamu İhale Kanunu’nun 5. maddesi idareye ve ihale sürecinde görevli olan kişilere kaynakların etkin kullanımını sağlama görevini verir. Ayrıca Kanun’un 12. maddesi ihale sürecinde belirlenen teknik şartnamenin verimlilik ve fonksiyonellik sağlama amacına yönelik olması gerektiğini vurgular. Son olarak Kanun’un 40. maddesi ihale kararının ve onayının ekonomik açıdan en avantajlı teklifi sunan istekli üzerinden yapılması gerektiğini kabul eder. Ekonomik açıdan en avantajlı teklif yalnızca fiyat değil, işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi unsurları da dikkate alarak belirlenmelidir. Bu nedenle idarenin her zaman “en ucuz” seçeneği tercih etmesi değil söz konusu hizmetin gereksinimlerine en uygun olanı belirlemesi gerekmektedir.

Kanunun emredici hükümlerinden anlaşılacağı üzere kamusal kaynakların en avantajlı teklifi sunan istekli tarafından kullanılmasının temel nedenlerinden biri kaynakların verimli kullanılması ve etkinlik ilkesinin hayata geçirilmesini sağlamaktır. Bununla birlikte kamu ihalelerinde meydana gelebilecek yolsuzluk ve usulsüzlük eylemleri rekabet ve eşit muamele ilkelerini ortadan kaldıran davranışlarla birlikte ihale sürecinin etkinliğini de zedeleyerek kaynak israfına neden olmaktadır. Ayrıca yolsuzluk olarak nitelendirilmese de bazı harcamaların israf olarak değerlendirilebileceği bilinmelidir.

Kamu ihalelerinin çeşitli yöntemleri 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda net bir şekilde tanımlanmıştır. İhale sürecinin tüm aşamalarında yetki ve sorumluluk ilgili idareye aittir. İdarenin şeffaflık ve hesap verebilirlik açısından tercih etmesi gereken yöntem genellikle açık ihale usulüdür. Ancak özel durumlar veya işlemlerin hızlı bir şekilde yürütülmesi gerekliliği gibi nedenlerle diğer ihale türleri olan belli istekliler arasında ihale pazarlık veya doğrudan temin usulleriyle mal ve hizmet alımları yapılabilir. İhale yöntemi seçilirken belirlenen eşik değerlere dikkat edilmesi önemlidir. Ayrıca projenin durumuna göre en uygun ihale usulünün seçilmesi gerekmektedir.

Örneğin bir uygulama projesine göre belirlenmiş bir işin anahtar teslim şeklinde ihale edilmesi ve projenin başlangıç şekliyle tamamlanması kamu kurumları için en uygun yöntem olabilir. Günümüzde kamu ihale usullerinde aşırı düşük fiyatlar yanlış uygulamalara yol açabilmektedir. Asıl olan kamu kurumu için en avantajlı olanı seçmektir. Fiyatın düşüklüğü tek kriter olarak değerlendirilmemeli; kamu kurumu fiyatın yanı sıra sunulan mal veya hizmetin ihtiyaç odaklı olup olmadığını ve talebin yeterince karşılanıp karşılanmadığını da kontrol etmelidir.

4734 sayılı Kanun’un 5’inci maddesi kamu harcamaları için tercih edilmesi gereken ihale usullerini açıkça belirtmektedir. Buna göre açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü bu Kanun kapsamındaki kamu harcamalarında öncelikle tercih edilmelidir. Pazarlık usulü ise Kanun’da belirtilen şartların sağlandığı durumlarda uygulanabilen özel bir ihale usulüdür. Hangi ihale usulünün belirleneceği ise yapılacak işin niteliğine bağlıdır ve bu kararı verme yetkisi idareye aittir. Kanun bu tasarruf ve sorumluluğu ihale yetkilisine vermiştir.

Devletin mal varlığına ve gelir elde etme temeline dayanan işlemler Devlet İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirilmektedir. Kamu harcamaları ise 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun hükümlerine tabi olarak gerçekleştirilmektedir. Kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması amacıyla harcamaların ihale hukuku kurallarına uygun olarak yapılması gerekmektedir. Kamu ihale kanunları istisnalar dışında tüm mal, hizmet, yapım ve danışmanlık alımlarına uygulanmaktadır. Bu nedenle kamu kurum ve kuruluşlarının Kamu İhale Sözleşmeleri kapsamında gerçekleştirdikleri alımlarda titizlikle hareket etmeleri ve herhangi bir şüpheye mahal vermeyecek şekilde açık olmaları önemlidir.

Mal veya hizmet alımı ile yapım işlerinde idarenin sözleşmenin diğer tarafı olan gerçek veya tüzel kişiyi Kamu İhale Kanunu hükümlerine uygun bir şekilde belirlemesi gerekmektedir. İhale sürecinin her aşamasında temel ilkelere ve yasaklara dikkat edilmesi önemlidir. Bu sürecin hukuka uygun bir şekilde yürütülmesi ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması için gereken özen gösterilmelidir. Ayrıca Kanun’da belirtilen temel ihale ilkelerine uygunluğun Kanun’un diğer maddeleriyle de uyumlu olması ve bu maddelerin birbirini desteklemesi önem arz etmektedir.

Eleştiri ve Analiz Süreçlerinden Çözüm Üretme

Bu noktaya kadar çeşitli konuları açıklamış, eleştiri ve bakış açıları hakkında bazı hususları ele almış bulunmaktayız. Ancak eleştiriden tamamen kaçınmak mümkün müdür? Herhangi bir kişi veya işi eleştirmeyecek miyiz? “Şu kötü, bu kötü” demek yerine, yorumlama ve analiz süreçlerinde nasıl bir yaklaşım benimsemeliyiz?

Bu konular üzerine pek çok akademik araştırma yapılmış ve çeşitli çözüm yöntemleri geliştirilmiştir. Bu aşamadan sonra sistemimizin asıl odağı çözüm yolları olacaktır. Genellikle insanlar eleştirilmekten hoşlanmazlar; bu nedenle, eleştiri süreçlerinin temelinde öz eleştiri yer almalıdır. Hataların tekrarlanmaması için öncelikle bu hataların tespit edilmesi gereklidir. Tespit süreci ise analiz etmeyi gerektirir. Akademik yöntemlerle kurumların ve bireylerin yaptıkları hataları veya işlemleri nasıl bütün yönleriyle analiz edebilecekleri konusunda biraz araştırma yapalım.

Akademik Analiz ve Öz Eleştiri Yöntemleri

İnsanlar genellikle eleştiriden hoşlanmazlar; ancak etkili analiz ve öz eleştiri, hataların tekrarlanmaması ve sürekli gelişim için hayati öneme sahiptir.

Eleştiri hem kişisel gelişim hem de kurumsal gelişim açısından önemli bir araçtır. Ancak insanların genellikle eleştiriden hoşlanmaması eleştiri süreçlerinin etkinliğini azaltabilir. Bu durumda eleştiriden daha yapıcı ve gelişime odaklı yöntemlere geçiş yapmak gerekmektedir.

Eleştirinin Rolü ve Sınırlılıkları

Eleştirinin temel amacı belirli bir durum veya performans hakkında geri bildirim sağlamak ve iyileştirme alanlarını belirlemektir. Ancak eleştirinin bazı sınırlılıkları vardır:

Eksik Geri Bildirim: Eleştiri sadece sorunları belirtmekle kalır ve genellikle çözüm yolları sunmaz.
Hedef Belirleme: İyileştirilmesi gereken alanların belirlenmesi ve spesifik hedefler konulması.
İyileştirme Planları: Analiz sonuçlarına dayanarak iyileştirme planları geliştirilir ve uygulanır.
İzleme ve Değerlendirme: İyileştirme çabalarının etkisi düzenli olarak izlenir ve gerekli ayarlamalar yapılır.
Öz Eleştiri ve Geri Bildirim: Bireylerin ve ekiplerin kendi performanslarını değerlendirmeleri ve yapıcı geri bildirim almaları.
Psikolojik Direnç: İnsanlar eleştiriyi kişisel bir saldırı olarak algılayabilir ve savunmaya geçebilirler.
Veri Toplama ve Analiz: Performans verilerinin toplanması ve analiz edilmesi. SWOT, Kök Neden Analizi ve Balanced Scorecard gibi araçlar kullanılarak detaylı değerlendirmeler yapılır.
Yıkıcı Etki: Eleştiri yapıcı değilse moral bozucu olabilir ve motivasyonu düşürebilir.

Avantajlar

Kapsamlı Değerlendirme: Akademik analiz yöntemleri performansın kapsamlı bir şekilde değerlendirilmesini sağlar.
Katılım ve İş birliği: Çalışanların sürece aktif olarak katılması ve iş birliği yapması teşvik edilir.
Pozitif Gelişim: Eleştiri yerine çözüm odaklı yaklaşımlar pozitif bir gelişim kültürü oluşturur.
Sürekli İyileştirme: Kaizen gibi yöntemler sürekli iyileştirme kültürünü destekler ve sürdürülebilir gelişim sağlar.

Eleştiri, süreçlerinin ötesine geçerek çözüm odaklı yaklaşımlar ve öz eleştiri yöntemleri benimsemek, bireylerin ve kurumların performansını artırmak için etkili bir stratejidir. SWOT analizi, kök neden analizi, Balanced Scorecard, Kaizen ve benchmarking gibi akademik yöntemler hataların tespit edilmesi ve düzeltilmesi sürecinde önemli araçlar sunar. Bu yöntemler sadece sorunları belirlemekle kalmaz, aynı zamanda sürdürülebilir çözümler üretmeye odaklanır ve sürekli gelişimi teşvik eder.